Ministries

Эксперт: «Формирование правового режима Каспийского моря – успех казахстанской дипломатии»

Написал (ла) , 0 , Категории:

Распад  СССР актуализировал вопрос установления нового правового режима Каспийского моря.  Новые независимые государства – Азербайджан, Казахстан и Туркменистан,  связавшие свое социально-экономическое развитие с разведкой, добычей и поставкой  энергоресурсов на мировые рынки,  заявили об особых позициях по конструированию правового режима внутриконтинентального водоема. Сложившееся к настоящему времени положение дел в этой сфере – успех казахстанской дипломатии, считает  старший преподаватель кафедры конституционного и международного права Поволжского института управления им. П.А. Столыпина Армен Айрапетян.

 

- Армен, на состоявшемся недавно в Саратове экспертом заседании «Каспийский регион–2025: международно-правовой статус, экономика и безопасность (сценарии и прогнозы)» вы проанализировали подходы прибрежных стран СНГ к проблеме правового режима воды Каспийского моря. Насколько этот вопрос актуален сегодня во взаимоотношениях прикаспийских государств?

 

- Актуальность этой проблемы становится понятной в контексте исторической ретроспективы. Когда в 1991 году распался Советский Союз, количество прибрежных государств в регионе Каспийского моря «автоматически» увеличилось с двух до пяти. И, естественно, новые независимые государства, ставшие суверенными распорядителями ресурсной базы богатого углеводородами региона, озаботились вопросом установления справедливого, устраивающего все стороны, правового режима водоема. Но это оказалось достаточно сложным процессом. Более того, тема стала одной из существенных проблем международных отношений на Евразийском континенте. Азербайджан, Казахстан и Туркменистан заявили о своих позициях по формулированию правового режима моря и отдельных его элементов. И одним из наиболее спорных таких элементов является правовое регулирование режима вод Каспийского моря.

 

- Но в советский период этот вопрос, тем не менее, регулировался двусторонними соглашениями СССР с Ираном. То есть определенный правовой базис уже существовал, оказался ли он полезен для выстраивания новой модели взаимоотношений?

 

- Да, советско-иранские договоры частично затрагивали правовой режим воды Каспийского моря. В частности, соответствующие нормы были прописаны еще в  1921 году в соглашении между РСФСР и Персией, а позже – в Договоре о торговле и мореплавании между СССР и Ираном 1940 года.

В новых условиях для Ирана и России одним из принципиальнейших вопросов было сохранение действия указанных соглашений. Согласно им, в акватории Каспия разрешалось судоходство только под флагами СССР и Ирана, а на суда одной страны в портах другой распространялся национальный режим и сохранялся каботаж. Также договорами закреплялась 10-мильная прибрежная морская рыболовная зона для судов обоих государств.

То есть, было бы логично, если бы после распада СССР эти нормы распространились на Азербайджан, Казахстан и Туркменистан. Однако поначалу новые независимые государства осуществляли свою политику таким образом, будто на них положения советско-иранских договоров не распространяются. Например, Казахстан официально счел установленный соглашениями 1921 и 1940 годов правовой режим Каспия несоответствующим «новым геополитическим реалиям». В плане правового режима воды Каспия республика поставила задачу добиваться распространения на него основных положений Конвенции ООН по морскому праву 1982 года, регулирующих режим территориальных вод, исключительной экономической зоны, вопросы свободы полетов над открытым морем и рыболовства.

В 1997 году министр иностранных дел Казахстана Касым-Жомарт Токаев справедливо отмечал, что, во-первых, советско-иранские соглашения не полностью регулировали правовой режим Каспийского моря, а только в части торгового мореплавания и рыболовства, а, во-вторых, не могли служить правовым фундаментом для взаимовыгодного сотрудничества прибрежных государств в полном объеме. При этом обращалось внимание на взаимное признание новыми странами административно-территориальных границ, разделявших союзные республики, в качестве государственных после распада СССР, что не влекло, однако, установления границ на водной поверхности.

Границ в акватории Каспия не было: их не устанавливали ни упомянутые договоры 1921 и 1940 годов, ни советско-иранское соглашение об урегулировании пограничных и финансовых вопросов 1954 года, ни договор о режиме советско-иранской границы и о порядке урегулирования пограничных конфликтов и инцидентов 1957 года. К пограничным водам относились только участки рек, по которым проходит линия границы. Пограничных вод на Каспии установлено не было.

 

- А как же раздел Каспия по линии Астара- Гасанкули?

 

- Линия Астара-Гасанкули была лишь номинальным рубежом, пересечение которого иранскими рыболовами влекло за собой вежливое их препровождение советскими пограничниками обратно в иранскую часть моря. Формально-юридически границей она не была. Границы определяются либо законами, либо международными договорами, подлежащими ратификации. А линия Астара-Гасанкули была установлена подзаконным ведомственным нормативным актом, а именно – приказом НКВД СССР в 1935 году.

В связи с этим Казахстан предлагал для каждого прибрежного государства установить согласованную ширину территориальных вод и рыболовных зон, находящихся под национальными юрисдикциями, а остальную часть акватории признать открытым общим водным пространством для судоходства каспийских государств. Хотелось бы заметить, что Казахстан выступал и продолжает выступать за распространение на правовой режим Каспия не всех, а только отдельных положений Конвенции по морскому праву 1982 года.

 

- И какова была реакция на эти предложения других государств Каспийского региона?

 

- Со временем позиции Азербайджана, Казахстана и Туркменистана начали сближаться между собой и с видением России и Ирана. Сначала новые прибрежные страны подтвердили действие отдельных положений советско-иранских договоров, например, судоходство в акватории Каспия только для судов прибрежных государств, а потом признали действующими, а, следовательно, и обязательными для себя договоры 1921 и 1940 годов. Произошло это в конце 1990-х – начале 2000-х годов в формате двусторонних совместных с Россией или с Ираном заявлений и деклараций.

Суть такого признания сводилась к тому, что установленные советско-иранскими договорами 1921 и 1940 годов элементы режима Каспийского моря, в том числе воды, действуют до заключения между всеми прикаспийскими государствами Конвенции о правовом режиме Каспийского моря. Плавание судов исключительно под флагами прикаспийских стран нашло последующее отражение в Тегеранской декларации 2007 года, а так же иных документах, принятых в формате саммитов «Каспийской пятерки».

Азербайджан, Казахстан и Туркменистан актами своего внутреннего законодательства урегулировали также определенные элементы режима воды Каспия. Так, согласно Статье 14 Водного кодекса Казахстана 2003 года, к морским водам республики, если иное не предусмотрено ратифицированными международными договорами, относятся воды Каспийского и Аральского морей в пределах государственной границы Казахстана. Под морскими водами республики понимаются акватория, на которую распространяется суверенитет Республики Казахстан. Это вытекает из положений Закона «О Государственной границе Республики Казахстан» 2013 года. Казахстан устанавливает на Каспии свои территориальные воды (море) шириной 12 морских миль. В другом месте данного закона данная акватория именуется внутренними водами Республики Казахстан.

Законодательством Республики Туркменистан также устанавливаются границы на Каспийском море. Как и в Казахстане, Законом «О Государственной границе Туркменистана» 2013 года устанавливается территориальное море в прибрежных водах Каспия шириной 12 морских миль. При этом к внутренним водам Туркменистан отнес еще и воды Гарабогазского, Туркменбашинского и Туркменского заливов в Каспийском море.

Как видим, обе центрально-азиатские республики используют понятия внутренних вод и территориального моря к режиму воды Каспийского моря, причем не всегда последовательно, и смешивая их. Оба эти термина встречаются в Консульском договоре между Казахстаном и Туркменистаном 1997 года. Однако проблема заключается в том, что международное морское право разграничивает режимы внутренних вод и территориального моря. В обоих случаях такая акватория находится под суверенитетом государства, однако правовой режим территориального моря отличается правом судов третьих государств на мирный проход без предварительного разрешения от компетентных властей прибрежного государства.

Еще более интересна позиция Азербайджана. Эта республика провозгласила государственный суверенитет на свой сектор Каспийского моря (озера) и его вхождение в свою территорию в Конституции 1995 года. А, как известно, конституция любого государства по своей юридической силе выше международных договоров. Приоритет последних не распространяется на Основной закон.

Здесь нужно отметить, что в приведенном законодательстве Казахстана и Туркменистана содержится норма о приоритете ратифицированных международных договоров над актами внутреннего права, а по вопросам государственной границы – апелляция к необходимости заключения соответствующих международных договоров.

Например, согласно Договору о делимитации и процессе демаркации казахстанско-туркменской государственной границы 2001 года, граница на Каспийском море между Казахстаном и Туркменистаном будет определена отдельным их двусторонним соглашением.

Позиция Баку, обусловленная Конституцией страны, по своему содержанию мало чем отличается от позиции соседей. Однако разница – в форме закрепления. Позиция Туркменистана и Казахстана значительно гибче. Их односторонние действия могут быть преодолены правилом о приоритете ратифицированных международных договоров над актами внутреннего законодательства. В случае же с Азербайджаном потребуется изменение Конституции страны, в процедуру которой включен референдум.

 

- Затрагивают ли правовой режим воды имеющиеся соглашения о разграничении дна Каспийского моря, заключенные с 1998 по 2014 годы между тремя новыми государствами на берегах Каспия друг с другом, а также с Российской Федерацией?

 

- Нет. В основном содержание этих документов сводится к правилам и методике установления срединной линии на дне моря, а так же к осуществлению суверенных прав в целях разведки, разработки и управления ресурсами дна и недр в пределах до разделительной линии. Речь также идет об исключительных правах на совместную разведку и разработку перспективных структур и месторождений в случае прохождения через них срединной линии и так далее.

Некоторые казахстанские эксперты поспешили назвать соглашение 1998 года о разграничении дна северной части Каспийского моря и, соответственно, последующие за ним другие такие договоры актами, по сути, поставившими точку в споре о том, чем является Каспий: морем или озером. Россия и Казахстан положили начало признанию водоема морем, что позволяет применять соответствующие международные нормы к разделу природных ресурсов. Однако, следует признать, что в части установления правого режима воды все прикаспийские государства продемонстрировали определенные компромиссы.

В итоговом документе саммита «Каспийской пятерки» в Астрахани в 2014 году главами государств было подтверждено осуществление плавания в Каспийском море и прохода в/из него исключительно судами под флагом каждой из прибрежных стран.

Помимо этого договорились о национальном суверенитете каждого каспийского государства над прибрежным морским пространством в пределах 15 морских миль и исключительных прав на добычу водных биологических ресурсов в пределах примыкающих к нему 10 морских миль, за которым следует общее водное пространство.

Документ 2014 года также говорит о свободе мореплавания за пределами морского пространства под национальным суверенитетом каждого прибрежного государства при соблюдении суверенных и исключительных прав других прибрежных государств и установленных ими в этой связи правил в отношении определенных видов деятельности.

Еще одной новеллой стал запрет присутствия на Каспийском море вооруженных сил некаспийских государств.

Большинство из указанных компромиссов позволяют утверждать наличие изъятий из положений международного морского права, особенно в части гражданского и военного судоходства на Каспии. В части правого режима воды моря можно сделать вывод о том, что общий международно-паровой режим Каспия будет иметь в себе только отдельные элементы Конвенции 1982 года. И это можно считать в определенной мере успехом казахстанской дипломатии, поскольку  Астане во многом удалось внедрить свой подход в формирование правового режима Каспийского моря.